向天怡、陈一帆：To Coordinate or Not? A Configurational Approach to Understand Public Organizations’ Emergency Preparedness Coordination

　　发表在Public Administration Review，原文链接：https://doi.org/10.1111/puar.13752

　　摘要：面对着日益增长的灾害风险，协调公共组织间的行动以应对新出现的威胁已成为公共管理的一个紧迫挑战。然而，很少有实证研究探讨为什么一些公共组织在应急准备阶段便积极与其他组织协调，而另一些却没有。传统的组织协同合作研究通常运用回归的方法，对有关因素进行相关性分析，但不同研究得出的结论经常互相矛盾。本文从组织构型理论切入，构建了一个应急准备协同的配置模型，强调应急准备的协调情况并不取决于单个的组织特性，而是诸多组织特性的综合配置。应急准备工作的协同情况是由相互关联的组织属性与环境特征相适应的程度来决定的。文章以美国地方政府公共交通部门应对极端气候为实证情境，采用了模糊集定性比较分析方法对交通部门的应急准备协同行动进行分析。研究结果表明，自上而下和自下而上的机制都可以实现积极的应急准备协调行动，这其中管理者的决心是一个核心要素。

　　关键词：协同合作、应急准备、应急管理、构型理论

作者简介

向天怡，英国(正版)365官方网站助理教授、我校城市治理研究院研究员，研究领域为应急管理、公共管理。

陈一帆，上海交通大学国际与公共事务学院助理教授，研究领域为公共行政管理、政府数字化转型、基层治理、可持续发展。

论文主要观点：

　　随着风险的全球化与突发事件的复杂性日益加剧，应急管理工作常常需要不同的公共组织（如执法、消防、交通、卫检等）协同联动、形成合力，共同保障人民群众的生命健康与财产安全。现有应急管理文献对协同行动的研究主要集中在响应处置阶段，而对于灾前准备关注较少，无法有效解释为何一些公共组织会更加积极地开展组织间的协同行动以应对未来可能发生的危机事件。应急准备阶段的各项措施，如联合演练和拟定相互援助协议等，有助于在应急处置及救援时迅速厘清各机构的角色与任务，明确权责归属，减少在资源和控制权上的恶意竞争等。因而探究如何推动公共组织积极地协同合作，为未来的危机提前进行准备，变得至关重要。

　　本研究认为应急管理实践中的协同行动，特别是应急准备阶段的协同（后文称“准备协同”），是复杂的社会现象，很难用简单的线性关系和逻辑来概括解释。以往关于组织协同行动的研究多运用传统的回归方法进行相关性分析，研究得出相矛盾的结论，因此需要从新的理论视角来理解影响组织间协同行动的多重因素及其内部的相互作用。基于此，本文引入构型理论（Configurational theory），将组织视为各相互关联的要素紧密构成的集合，以系统性、整体性的视角来探究组织属性和环境特征的交互影响。文章强调应急准备的协同行动并不取决于单个组织要素的特性，而是由组织要素与环境特征的适配程度来决定的。

　　在细致梳理了已有相关的组织协同合作和应急管理文献后，得出了可能会影响不同组织间协同准备行动的组织属性（如组织集权度、如组织规模、员工支持度、管理者决心）和环境特征要素（如灾害严重程度和选民的政治倾向）。依据构型理论，构建了一个应急准备协同的配置模型，并提出以下三个主要命题：（1）模糊性命题：相同的组织属性既有可能促进也可能阻碍公共组织在灾害准备阶段的协同行动，取决于它与其他要素的构型；（2）结果等效性命题：组织属性和环境因素的不同构型可以等效地推动组织间的准备协同；（3）适配逻辑命题：为了积极的应急准备协同行动的推进，组织属性的配置必须与环境特征相契合。

　　文章以美国地方政府的公共交通部门为应对极端天气事件而进行准备活动为情境，运用大规模模糊集定性比较分析（fs-QCA），研究其在应急准备阶段开展协同行动的影响因素与机制。文章的结果支持了所提出的三个命题，并发现了五种不同的路径可以让组织实现积极的应急准备协调参与。通过对研究结果的细致比对分析，这五种路径揭示了达成积极应急准备协调行动的两种不同机制：“自下而上” 和“自上而下”。前者是指在大型低集权度的政府组织中，一线员工享有更大的自主权，有更多的机会直接与外部环境互动。当组织面临来自外部环境的压力时，其工作人员更有可能在互动中内化外部环境的诉求，以一种“自下而上”的方式引导其组织积极与其他机构协调。而后者则更加强调了管理者决心(managerial commitment) 的重要性。管理层对应急准备行动的重视程度以及取得员工支持的能力也能促进协同行动“自上而下”的进行。两种机制均可以推动积极的准备协同，关键在于政府机构组织属性和环境特征间的综合配置。

　　文章的理论和实践贡献主要包括三个方面：首先，文章初次尝试将构型理论融入到应急管理领域的公共管理研究中。与传统的相关性理论相比，构型思维更利于加深对“棘手问题”（如灾害、贫困和性别平等等）背后多重因素间复杂性的思考，而这些问题是公共管理和管理的核心。通过引入构型理论，文章将应急管理实践的复杂性纳入理论考量范畴。其次，构型理论也帮助整合了之前研究中的看似“矛盾”的观点，并探索了不同理论的适用和解释边界。例如，理论上，“规模经济” 的观点和资源依赖理论都能解释组织间协同合作的成因。前者认为组织规模越大越会产生合作，因为大型组织更有能力承担合作的交易成本；而后者则认为小型组织更需要通过开展合作以换取资源。但本研究发现的构型则指出“规模经济”的观点在公共组织应急准备实践中有更强的解释力。最后，文章揭示了促使积极准备协同的两种不同机制：其一是“自上而下”的机制，需要不断地提高管理者对潜在危害处理的风险意识和能力；其二是“自下而上”的机制，需要培养鼓励创新的组织文化并赋予基层人员更多的权力和自主裁量权。文中发现的五种构型也为想要提升协同能力的机构提供了变革的路径参照。综上所述，文章的研究发现为进一步完善政府的灾害准备工作，促进不同公共组织间的协同联动，以及提高我国地方政府应急管理的治理效能提供了参考。

期刊简介：

　　《Public Administration Review》是公共管理领域的同行评审学术期刊，以双月刊的形式出版。1940 年成立以来，它一直是公共管理领域的顶级期刊之一。该期刊是美国公共行政学会(ASPA)的官方期刊，由Wiley-Blackwell出版。该期刊五年影响因子排名学科前三，同时在谷歌学术的公共政策与管理杂志分类排名学科前三。