谢思娴 黄璜：中国电子政务政策综述（２００１—２０２１）：基于国家能力的视角

原文链接：中国电子政务政策综述（2001—2021）：基于国家能力的视角-中国知网

　　本文原载于《北大政治学评论》第10辑，是国家社会科学基金一般项目“‘互联网＋政务服务’背景下政府信息能力结构框架与推进策略研究”（项目号：17BZZ091）和国家社科基金重点项目“国家治理体系和治理能力现代化视角下推进数字政府建设的理论和实践研究”（项目号：20AZD039）的研究成果。

　　【摘要】电子政务是信息化时代提升国家能力水平、优化国家能力结构的重要手段。回顾2001-2021年中国电子政务政策历程，可以发现其与国家能力体系建构这一政策目标相匹配，与阶段化的经济社会发展特点这一宏观背景相适应：一是完善信息系统建设，促进多级平台对接，强化资源整合共享，以“政府信息化”增强聚合型国家能力；二是加强整体性业务协同，开展大数据决策分析，实施全方位在线监管，落实全过程电子留痕，以“互联网+监管”促进管控型国家能力；三是提供主动式信息服务，扩大多渠道宣传引导，保障开放式群众反馈，以“互联网+政务服务”提升互动型国家能力。二十年来，中国电子政务不断探索新技术、新理念、新模式，推动国家能力水平提升和协调发展，为创新现代化治理、发展现代化国家提供坚实且完备的支撑力量。

　　【关键词】电子政务；国家能力；政策目标；

英国(正版)365官方网站黄璜教授

　　【本文主要观点】

　　基于对现有文献的梳理，本文将国家能力中性地视为国家协调政府、社会权责关系，实现国家发展目标的能力，同时结合国家能力的层次性，将其划分为聚合型国家能力、管控型国家能力及互动型国家能力。具体地，聚合型国家能力主要指国家将维持其运行所需的权力聚合到政府特别是中央政府的能力，是国家发展的基础支撑力；管控型国家能力体现国家对政府、社会进行管理和控制，使其更好履行责任的能力，是国家稳定发展的核心助推力；互动型国家能力体现国家保障社会权力，促进政社互动的能力，是国家可持续发展的重要牵引力。

　　传统政府运行受到纵向上层级制结构、横向上职能矩阵结构的束缚，这些遗留问题导致国家能力难以有效发挥作用，在资源整合、管理创新、服务反馈上滞后，已不能适应经济社会发展变化的需求。“电子”意指信息化手段，“政务”代表国家推动自身发展的核心工作，二者结合产生的电子政务，主张运用互联网、大数据、云计算、物联网等信息技术和先进理念，再造政府业务流程、管理体制和服务模式。从这个角度来看，电子政务成为信息化时代提升国家能力水平、优化国家能力结构必不可少的手段。回顾中国电子政务过去二十年的政策发展历程，可以发现提升国家能力这一政策目标贯穿始终。

　　首先，电子政务相关政策主要围绕聚合型国家能力、管控型国家能力、互动型国家能力三大目标。其一，提升聚合型国家能力，以信息系统建设、多级平台对接等为前提，以整合国家发展所需的社会经济资源为宗旨。在聚合对象上，主要从财政资源、基础信息资源拓展至更为广泛的决策信息资源、大数据资源；在聚合方式上，主要从自下而上的纵向聚合、职能系统的内部聚合，转向跨区域、跨部门的全方位聚合。其二，提升管控型国家能力，主要围绕夯实社会责任和政府责任两个方面，分别对应对外管控能力和对内管控能力。前者从市场监管扩大到社会信用、公共安全、环境保护等全方位领域；后者依托对政府行政执法行为的全过程实时留痕、动态跟踪，不断向数字化、规范化、标准化管理转变。其三，提升互动型国家能力，主要在信息服务、舆论引导、群众反馈等方面，着力扩大政民互动的渠道和方式。

　　其次，电子政务相关政策揭示了三类国家能力之间的内在关系。其一，聚合型国家能力是电子政务背景下国家能力体系的基础。这从2006年《国家电子政务总体框架》中即可看出：“推进国家电子政务建设，服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑。”此外，《关于加强和完善国家电子政务工程建设管理的意见》（发改高技〔2013〕266号）将“提升政务部门宏观调控、市场调节、社会管理和公共服务的能力”作为“提升政务部门信息能力”的目标原则，也表明管控型国家能力和互动型国家能力均建立在聚合型国家能力的基础上。其二，管控型国家能力与互动型国家能力相互促进。如前所述，国家的基本管理活动呈现出服务化趋势，有利于协调国家与社会的互动关系，化解管理过程中可能出现的冲突矛盾；与此同时，互动型国家能力的提升将扩大国家获取真实民意需求、了解社会发展问题的范围和程度，有利于提升国家智能化管控水平。

　　最后，电子政务相关政策重点的变化体现了国家能力结构的调整。国家能力的不平衡主要有两方面表现：一是国家管控社会的能力远远大于国家加强政府自身管理的能力；二是国家汲取和整合社会资源的能力大于国家向社会和公众提供服务的能力，即国家赋予政府权力的能力大于国家保障社会权利的能力，国家监管社会责任的能力大于国家监督政府责任的能力。这些不平衡现象在电子政务的早期发展阶段较为明显，主要围绕聚合型国家能力和对外管控型国家能力，建设形成一系列信息资源库和行业监管系统。随着2015年“放管服”改革、“互联网＋”行动的陆续推出，信息公开、信息共享、信息开放有序推进，对内管控型国家能力和互动型国家能力稳步提升，促进了电子政务背景下国家能力体系的平衡发展。

　　总体来看，国家层面的电子政务政策文件具有规划性和前瞻性，对国家能力体系的重要方面都有所涉及，但不同阶段的政策重点仍折射出当时国家发展的实际状况。这是因为国家能力的发展要求与国家现代化进程密切相关，具体表现为：在现代化起步期，面对资源极度匮乏和技术条件落后的困境，国家普遍强调基层政治动员能力、经济资源整合能力和规划组织协调能力；在现代化发展期，国家注重经济发展能力与社会管理能力；在现代化成熟期，进入经济高质量发展阶段，国家将转向对公共服务、社会治理等更为高级的能力的关注，使中央和地方、政府和社会之间的权力和资源得到合理配置。据此，国家现代化进程影响了对国家能力的发展要求，进而影响了中国电子政务阶段性的政策目标。

　　综上，2001-2021年中国电子政务政策适应国家宏观发展态势，在发展重点上经历了从基础信息化建设到管理与服务同步推进的转变，在目标层级上实现了从聚合型国家能力到管控型国家能力和互动型国家能力的跃迁，持续推动国家能力的体系建构和平衡发展。可以说，这是稳步推进的二十年，也是意义非凡的二十年。中国电子政务快速发展，以国家能力信息化推动国家治理现代化进程加速向前，为全面建设社会主义现代化国家提供强大支撑。

　　【作者简介】

　　黄璜（通讯作者），英国(正版)365官方网站副院长、教授，公共政策研究中心主任，公共治理研究所副所长；谢思娴，英国(正版)365官方网站博士研究生。